关于提高辽宁省港口岸线利用效率的建议

2016-03-08 28338

关于提高辽宁省港口岸线利用效率的建议

栾维新 匡海波

党中央、国务院近日印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》，对我国生态文明建设进行了总体部署，国务院各部委和各地区纷纷出台行动计划和方案，加快转变经济发展方式，提高资源利用效率和经济发展质量。

 辽宁省大陆海岸线2200多公里，具有较丰富的港口岸线资源和良好的建港条件。经过30多年的大规模建设，一方面基本突破了港口对区域经济发展的制约，另一方面已经开始出现规划的港口岸线过长、港口规划布局不尽合理、港口航运用海与渔业等行业用海矛盾突出等苗头。根据东北区经济发展实际需要，科学合理地布局沿海港口、提高港口岸线的利用效率，不仅是实施辽宁省海洋生态文明建设的重要举措，而且也是提高港航业发展质量的重要途径。

一、辽宁省港口建设的主要成就和面临的形势

（一）辽宁省港口建设实现了跨越式发展，基本形成了层次分明、功能齐全的现代化港口体系

改革开放30多年来，特别是“十一五”以来，辽宁省港口航运系统围绕辽宁沿海经济带战略的部署，大力推进“大港口、大通道、大物流”的建设。2005至2013 年间，全省累计完成港航投资1251.9亿元，新增生产性泊位94个，新增货物吞吐能力约4亿多吨，沿海已建成生产性泊位382个，其中万吨级以上泊位194个。港口货物吞吐量从2005年的3.0亿吨增长至2013年的9.84亿吨，年均增长15.5%，集装箱吞吐量由2005年的378万TEU增长至2013年的1798万TEU，年均增长约21.5%。辽宁省沿海已具备停泊三十万吨级油轮、三十万吨级矿石船舶、五万吨级滚装船等泊位条件，大连港更是具备了接卸3E级世界最大集装箱船舶的作业能力。2013年大连港完成吞吐量4.07亿吨，集装箱吞吐量1001.5万TEU，居全国第7位。辽宁省沿海已经形成了以大连和营口港为主、其他港口加快发展、功能齐全的现代化港口体系。辽宁省沿海各港口2013年主要统计指标如表1所示。

表1 辽宁省沿海主要港口基本情况表

   （二）港口建设有力地推动了辽宁沿海经济带的快速发展，也是东北经济区扩大对外开放的重要平台

沿海地区是辽宁省的经济密集区， 六个沿海城市的陆地面积合计约占全省39.64%，却承载着42%的人口。其经济总量占全省的比例从1990年的42.77%上升到2013年的49.03%，进出口总额占全省的70.9%，利用外资占全省的比例接近70%。港口建设有力地推动了沿海地区经济的快速发展和对外开放程度的不断提高。以主要港口为基础设立的金普新区、大连保税区和长兴岛等多个临港工业区，成为吸引国外资本和发展对外加工产业的重要基地；同时这些工业区通过汇集各种外部资源，促进各类关联产业的聚集布局，产业链条不断延伸和日臻完善，有力拉动了区域产业结构升级，也是东北经济区扩大对外开放的重要平台。

    （三）辽宁省港口规划建设正在处于决策的关键时期

主要体现在三个方面：一是处于港口发展模式选择的关键时期。随着大规模的投资建设，辽宁省港口运输能力不足的问题得到有效缓解，特别是2008年以来，港口进入由建设阶段转向建成投产的高峰期，沿海港口通过能力已经完全满足区域经济发展的需要。未来一个时期，辽宁省的港口建设需要在港口吞吐能力与货运需求基本平衡、适度超前、过度超前等几种发展模式中做出战略选择。二是处于港口布局模式选择的关键时期。辽宁省沿海适宜建设港口的位置较多，是在现有港口格局基础上，充分发挥大连和营口等自然、腹地和后方集疏运条件优势，尽力通过挖掘潜力提高货运通过能力，走集约规模化的港口布局道路？还是按照沿海各市的港口规划，再布局一些新港口，走分散的港口布局道路？也需要做出选择。三是处于逐步形成港口“绿色发展理念”的关键时期。目前，我国已经进入经济增长速度换挡期，结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期叠加”的新阶段。经济发展正从高速增长转向中高速增长，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点。这对辽宁省港口岸线资源供给和利用提出新的要求，要坚持节约集约利用港口岸线资源、保护海洋环境放到优先的位置。但是，沿海一些地区粗放、不合理的海洋资源利用和配置方式还存在，传统的惯性发展思维还没有彻底改变，亟需从对数量和速度的追求转向对经济发展质量和效益的追求。

二、 辽宁省的港口岸线资源存在低效利用的隐患

   （一）某些港口的吞吐能力已经过剩

根据相关分析显示，2013年全省港口的通过能力已经满足区域经济发展的需要，某些港口的吞吐能力已经过剩，如葫芦岛港口年吞吐能力为2425万吨，实际吞吐量仅为2044万吨。随着集装箱码头的大规模建设，大连港和营口港集装箱泊位的设计吞吐能力已供过于求。

辽宁省单位码头岸线产出率较低，沿海相关省份港口有较大差距，辽宁全省港口平均产出率仅为1.4万吨/米，而宁波-舟山港高达2.5万吨/米，港口岸线利用率有比较大的提升空间。

    （二）港口对地区经济发展作用被放大，“一市一港”现象突出

 地方政府力图在行政区内形成独立的经济体系，把建设港口作为对开放的前提条件，希望以港口吸引外贸进出口和外资企业的落户，促进地区经济发展。不恰当的放大了港口对地区经济发展的作用，港口建设存在争先恐后、贪大求全的倾向，小港口争做中型港、中型港争做大型港口、大型港争做国际航运中心，港口布局分散化趋势较为明显。如丹东港规划2亿吨发展目标，锦州港确定1.5亿吨以上发展目标；大连将建港重心由大连湾移至长兴岛和瓦房店太平湾港区；锦州港和葫芦岛港间的港池距离大约2海里，共用一个锚地，驶出锦州湾后航道也基本重合，两个港口拥有相似的货种构成、相同的腹地和相似的定位，只因分处两市，所以岸线资源不能整合利用，有限的货源你争我抢。沿海一些建港条件不十分适宜的市县，也无视客观条件的限制提出港口建设的要求。

    （三）港口规划盘子过大，全面实施将严重降低港口岸线利用效率

根据辽宁省沿海六个地级市港口规划统计分析，全省规划了27个港区，规划形成港口岸线长度约288.7公里（如表2所示）。按目前辽宁省70公里码头岸线完成近10亿吨货物运输的单位码头岸线产出率估算，港口规划全部实施后可能形成30亿吨以上的吞吐能力（美国全国的海上货运也仅为25亿吨左右），显然远超过东北区经济发展的需求。辽宁沿海港口面临严重降低港口岸线利用效率的局面。

表2 辽宁省沿海港口航运区岸线情况表

在经济发展处于“新常态”的大背景下，加速转变经济发展方式、调整宏观产业政策是基本国策，重化工、机械和能源等主要海运需求产业难以维持目前高速增长态势，2020年辽宁省沿海港口的货运量需求应该在13亿吨以内，按辽宁省港规划平均岸线产出率1.3万吨/米计算，仅需要占用100公里港口岸线，规划港口岸比实际运营需求要多占用约200公里的海岸线。

三、港口岸线低效利用可能造成的经济损失和负面影响

国内外港口建设的理论与实践均表明，深水港口岸线资源仅仅是建设港口的自然基础，港口是投资巨大的基础性服务业，其经济效益和社会效益是通过为客户运输货物实现的，腹地货运需求是决定建设港口的首要因素。如果不加控制的全面实施辽宁省港口规划，势必造成港口岸线低效利用的局面，并存在以下几个方面的隐患。

   （一）可能造成巨大的经济损失

一是可能形成巨大的“沉没”成本。根据统计资料分析，每增加一延长米的码头岸线，需要直接投资约40-50万元，每增加一亿吨吞吐能力，直接投资约40--50亿元。二是可能形成一定量低效的间接投资。为了发挥港口运输能力，一般需要配套堆场、疏港公路及铁路、吊运设备、物流园区等辅助设施，每增加一亿吨的港口吞吐能力，需要辅助设施的间接投资在50亿元以上。三是高昂的机会成本。港口建设占用珍稀岸线和海域，必然挤占其他用海产业的用海空间，形成机会成本。根据功能区划资料分析，辽宁的港口建设主要挤占的是旅游和滩涂浅海养殖业。若以规划港口岸线比实际运营需求要多占用岸线均为养殖用海估算,可能损失海水养殖业的机会成本10亿元/年以上。

    (二)造成比较大的海洋环境影响

辽宁省的港口主要布置在近岸海湾内，港口及临港产业园区的建设将明显加大海湾近岸海域环境的压力。第一，宜建港口的海湾也多是海水养殖或滨海旅游的适宜水域，建设港口后海域的水质将降为污染严重的4类水质海域；由于主要海湾的水交换条件较差，航运污染物扩散受到限制，对海域环境影响的累积效应将比较明显。第二，港口码头、临港工业区和物流园区等用地需求使围海造地规模急剧增加，海湾对围填海活动更为敏感，湾内大规模的围填海，引起水动力条件减弱和沉积环境的改变，原有的海湾生态系统被人为地改造为陆地生态系统，将造成整个海湾的生态环境改变，从而将部分丧失海湾属性。第三，由于港口建设，必然带动火电、石化、冶金等临港工业区的建设，从而成为新的污染及热污染源。

港区的后方土地往往优先用于港口疏港道路、通讯、物流园区等外部配套设施的建设。从辽宁省的实际情况看，丹东大东港区、锦州港区、盘锦辽滨沿海经济区、营口鲅鱼圈临海工业区、营口仙人岛港区等都启动了一定规模的围填海工程。但是，目前各围填海区签约率较低、荒废时间长、经营困难，在土地供应紧张的今天，港口配套设施占地所导致的高昂机会成本损失也不容忽视。

    (三)加剧港口的恶性竞争

目前，辽宁省内已发展形成大连、营口和丹东三个亿吨级港口，几个主要港口的后方腹地存在一定程度的交叉，港口建设上更呈现地方政府一头热现象。在有限并交叉重叠的港口腹地范围内，彼此之间长期互相排斥,难以形成区域内合理分工、优势互补、协调发展的局面。港口综合产能过剩将加剧相互间的同质化竞争，经营环境和竞争态势持续恶化性演变，突显出港口资源经济性差、经营效益低的特点，过度竞争的后果必然导致俱败俱伤。

四 、对策与建议

     (一)促进区域港口联盟一体化

加快推进区域港口一体化联盟是改变区域港口间的同质化竞争最有效的办法之一。政府在区域港口发展布局规划上，可以更多考虑有利于区域港口联盟形成的方案，主导港口资源整合和引导港口联盟体系的建立；区域港口联盟在发展定位上应以“科学发展观”为指导，更多考虑港口间的功能互补、分工合作和协调发展；在港口建设上，适度超前的总体把握可更好地服务经济发展，避免重复超前建设下的产能过剩和社会资源浪费，以及由此引发的同质化或恶性竞争；解放思想，加快行业成长方式转变，通过区域港口联盟体的综合优势来参与市场竞争、腹地拓展；重建区域港口市场竞争秩序，依托联盟体系，以及既有的关检港联动、码头业务协调机制、口岸管理部门或行业协会等各种沟通平台，建立更加符合市场或更有效的沟通平台与机制，统一费率机制，制定服务流程等行业标准，协调区内服务竞争，简化操作环节手续，强化市场控制力，改善口岸环境，不断提升服务品质，提高行业整体盈利水平，创造多方共赢的良好发展局面。目前，“长三角”、“珠三角”和“环渤海湾”等区域港口群已率先并积极地探索区域港口结盟发展的问题，辽宁省更应紧跟行业发展大势，及时科学地调整区域港口总体发展布局规划，以区域港口综合条件最好最成熟的大连港为中心，积极探索推动沿海港口群的一体化联盟。

（二）重新评估各地正在或规划建设的港口

建议相关部门采取措施，重新评估辽宁沿海在建和规划建设的港口。根据港口建设和产业发展需要，立足当地资源环境承载力，科学定位港口的功能，提出港口科学合理的建设规模及其临港工业区的主导产业，明确产业发展方向与重点，并严格按照《港口法》等相关规定，将各港的发展规划纳入全省港口总体规划之中，确保各地港口建设规模和全省港口总体需求保持一致。要坚决遏制不顾资源与生态环境承载能力，肆意扩大港口建设规模、随意占用岸线和海域等行为。

（三）充分发挥海洋功能区划的空间调控作用

目前，辽宁省海洋功能区划已经通过国务院审批，沿海六市的海洋功能区划也已经基本编制完成。海洋功能区划依据《海域法》、《海环法》《海岛法》等对海域使用实行空间管制，全省可以建设港口的岸线已经基本划定。为了更科学合理的发挥海洋功能区划优化配置海域资源的空间管制作用，需要制定相关的配套措施。

一是按一定比例控制港口岸线的利用。建议辽宁省政府组织港口规划主管部门、发改委、海洋与渔业管理部门等充分协商，邀请相关部门领导和专家充分论证，重新评价大连港、营口港等港口的发展规划，在保障港口合理用海并留有一定余地的前提下，压缩港口的规划岸线长度。由港口规划主管部门根据压缩港口岸线的要求优化布局港区和作业区，原则上应从取消一些条件比较差的港口作业区入手。

二是对港口作业区的分类分级。建议根据对辽宁省各港口作业区的水文泥沙情况、资源状况、集疏运条件、腹地经济需求等因素综合评价结论，结合压缩规划港口岸线的协调结果，对辽宁省海洋功能区划中港口航运区管理要求分为三个类型。第一类是必须保障的港口航运用海，按程序申报审批；第二类是经过严格论证才能审批的港口航运用海；第三类是港口航运的储备性用海，在本轮海洋功能区划执行过程中原则上不宜审批港口航运用海，但审批的其它用海应以不改变海域的自然属性为原则，为长远的港口建设需求留足空间。

（四是）严格管控深水岸线资源的使用审批，控制港口建设节奏

《港口法》明确规定“交通部负责编制全国港口布局规划，并会同省级人民政府审批主要港口的总体规划，不得违反规划建设任何港口设施”，“使用港口深水岸线的必须由交通部批准”。根据“严格控制其他投资主体占用港口岸线建设码头，提倡和促使货主的货运需求由现有港口企业来实现”的规划原则，积极引导愿意参与港口投资的各种经济成分，与现有港口企业联合开发建设和经营管理，严格准入标准，确保岸线资源的集约开发；积极探索岸线资源的有偿使用制度，对热点岸线的开发利用宜采取市场运作办法，运用经济手段调控，优化岸线资源配置，努力使黄金岸线发挥最佳效益。

随着技术的进步，港口建设能力不断加强，港口建设周期日渐缩短，因而应科学估算港口需求，控制港口建设节奏，科学投资。建议在“十三·五”期间严格控制新建港口的审批，逐步消化已经形成的过剩吞吐能力。政府主管部门应当密切关注国内外经济贸易形势发展，预测并及时公布市场需求变化和可能存在的投资风险，引导地方政府和港口企业主动调整供给规模，把港口建设发展思路从加快步伐向合理把握节奏转变。

（五）统筹规划，全力守住几个重点海湾

港口航运用海与旅游、养殖用海的矛盾比较突出，相互间的比较效益也呈现此消彼长的态势。一方面，随着港口吞吐能力和货运需求关系的变化，港口建设的边际效益将逐步降低，特别是在港口吞吐能力过剩的情况下，港口航运用海的比较效益将随之降低。另一方面，随着我国滨海旅游和海水产品需求的增加，滨海旅游和养殖用海的边际效益将逐步上升。从滨海旅游的角度分析，随着我国人均收入水平和生活质量要求的提高，国内旅游迅速增长是可以预期的，辽宁省某些海湾也具备发展旅游和建设海上游艇码头的条件，需要超前规划。从海水产品的需求分析，一些珍稀海产品价格继续上涨也是可以预期的，如果能通过区划守住几个重点养殖海域，有可能达到保护生态和提高海水养殖效益的双重目标。另外，新一轮海洋功能区划要重点落实建设环境友好型社会、保障和改善民生等转变经济发展方式的基本要求。在保障和改善民生方面，将保障渔民生产基本生活和现代化渔业发展的用海需求纳入海洋功能区划目标，加强渔业资源的保护，保证重要渔业水域不受破坏。

（作者栾维新为大连海事大学教授、博士生导师，国家社科基金重大项目“建设海洋强国背景下我国陆海统筹战略研究”（14ZDB131）首席专家；作者匡海波为大连海事大学、博士生导师，大连企业发展研究基地负责人、国家社科基金重大项目“建设海洋强国背景下我国陆海统筹战略研究”子课题负责人）